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中国人权监察中国执行消除歧视公约

2001年07月31日

中国人权在呈交联合国的报告中,指出了中国对农村居民存有制度化的歧视,其所推行的户口制度构成种族歧视,同时也突出了中国政府在经济、社会以至文化等方面的政策对少数民族、农村居民及国内流动人口存在歧视。

正当联合国消除种族歧视委员会本周在日内瓦检讨中国在这方面的报告之际,中国人权与此同时也向该委员会的专家呈交一份「影子报告」,详述我们关注户口制度对大多数中国人口构成严重及普遍的歧视。我们在报告中也批评中国的少数民族法律及政策,质疑当局未能有效打击官方或普罗大众对少数民族之种族歧视。

中国於 1981 年确认了《消除一切形式种族歧视国际公约》,而今次是中国迄今向联合国呈交的第三份报告。

中国人权研究主任苏菲(Sophia Woodman)表示:「尽管这条公约在中国已实行了 20 年,但当局在打击种族歧视方面所做的工作却是那么少,这实在令人感到不安。当局有制度化地歧视包括大部份中国人口在内的农村居民,以致形成偏差的发展政策,剥削数以千万计人口的发展权利。」

中国人权的报告主要集中关注中国法律及政策在经济、社会以至文化等方面的政策,对三个相互重叠的主要群体--占总人口 63.91% 、有农村户口的人;估计由 4,000 万至 1 亿 2,000 万不等、从农村迁徒到城市的居民,又称流动人口;以及占总人口 8.41%,约 1 亿 643 万的少数民族。这三个群体占了中国人口的大部份。然而,在政治、经济、社会、文化以及公共生活的其他各个方面,中国未能提供他们平等的机会,这不单形成一个类似印度种姓制度那样牢不可破的社会阶级制度,而且也有损中国现代化及改革之安全、稳定及公平。

《消除一切形式种族歧视国际公约》第一条订明:「本公约称『种族歧视』者,谓基於种族、肤色、世系或民族或人种的任何区别、排斥、限制或优惠,其目的或效果为取消或损害政治、经济、社会、文化或公共生活任何其他方面人权及基本自由在平等地位上的承认、享受或行使。」在中国户口制度之下,农村居民及国内流动人口因其农村户口地位,可构成第一条所订明,基於世系及人种识别出的群体。很多少数民族也包括在这些类别之内。

中国一些评论员过去曾将户口制度与南非的种族隔离政策相提并论。尽管中国政府多次承诺「改革」户口制度,但即使根据官方自己的数字,城乡的差距在过去十年一直有增无减,甚至在改革期间更为悬殊。由於城市人口在教育、房屋、经济机会及政治参与方面能够获得较优越的待遇,户口制度违反了《消除一切形式种族歧视国际公约》第五条所订明,农村居民及流动人口可平等地享有及行使其人权及基本自由的规定。

针对中国政府报告内有关遵守《消除一切形式种族歧视国际公约》的事宜,中国人权指出了多项普遍受到关注的问题,并进行讨论,当中包括中国政府对歧视之狭义及令人存疑之观念;对立法与实际执行之间的差异讨论不足;有关少数民族情况的资料及分析不足;以及当局向国民宣传公约的资料并不足够。我们同时也讲述有关农村居民、流动人口及少数民族所面对经济、社会、文化及政治歧视的迫切问题。我们所分析的资料来源包括中国官方资料、学者着作、非政府组织的研究及报告、包括世界银行及联合国开发计划署在内的机构之研究。此外,中国人权也向中国政府列举多项建议,包括在《消除一切形式种族歧视国际公约》下其所应履行打击各种类型种族歧视的义务。

中国人权两名成员:谭竞常(Sharon Hom)及贝雅(Beatrice Laroche)本周正在日内瓦向联合国消除种族歧视委员会的专家表达我们的观点,同时也监察联合国今次的听证会。此前,我们两名成员也在 7 月 31 日在一个午餐会上向联合国的专家简介了有关的情况。

以下为中国人权报告内执行概要部份的中文版本,英文版全文可於中国人权网址上找到。


中国人权在本报告中分析了中华人民共和国政府在种族歧视问题上所持的立场以及处理歧视现象的方式,并考查其在执行《联合国消除一切形式种族歧视国际公约》(以下简称《公约》)时是否满足了《公约》的要求。我们发现:中国政府实施的反歧视法律和政策对农村居民、从乡村进入城市的流动人口以及少数民族没有提供应有的保护。在关注这三个群体境遇的同时,我们对中国政府执行《公约》报告中所述及的有关中国遵守执行《公约》的情况逐一进行了分析,并审查中国政府对《公约》委员会向中国提出的建议和批评有无考虑和采纳。《公约》委员会的建议和批评包括:中国政府使用的“歧视”概念过于狭隘,适用上令人存疑;政府在对歧视现象的立法及其贯彻执行之间存在着巨大的落差;中国对少数民族境况缺乏详细资料和具体分析;对公民没有进行足够的《公约》宣传等。以下,我们对照《公约》的条文逐条分析中国政府执行《公约》的报告。

第一条

中国政府在其报告中主要讨论了中国有关少数民族地位的法律和政策,将少数民族的情况与“种族歧视”混为一谈。少数民族的概念与种族歧视相比,其范围要狭窄得多。结果,中国所施行的反歧视法律和政策忽视了一些重要的社会群体,不仅使得他们的权益没有得到保障,也导致他们无法享受有关政策的优惠。

中国人权的报告集中关注三个被政府忽略的社会群体(这三个群体有时相互重叠):即农村居民(约 8 亿 3 千万,占全国人口的 63.91%)、从农村迁入城市的流动人口(约 4 千万至 1 亿 2 千万)以及少数民族(约 1 亿 6 百多万,占总人口的 8.41%)。事实上,少数民族中的很多人都可以归入农村人口以及流动人口之中。总体而言,这些群体在社会经济发展过程中没能享受与大部份汉族或者城市居民同等的待遇。

中国人权认为:中国的“少数民族”一词仅仅是指国家人口构成的一个部份,既没有反映出这些少数民族群体的自我认知,也没有揭示少数民族的现实和文化多样性。中国的人口包括占绝大多数的汉族和官方承认的 55 个少数民族。目前官方认可的少数民族是根据 50 年代新政府使用的分类标准加以确认的。根据该标准,被“确认”的少数民族得登记才能成为“少数民族”。当时,有超过 400 个不同的群体申请成为少数民族。后来,那些没有被认可的少数民族要么被归入汉族,要么被并入类似的少数民族。可见,即使在被贴上汉族标签的人口之中,在种族、文化和语言方面也存在着巨大的差异。

第二条

尽管中国法律保障平等、保护“少数民族权利”及“促进”他们的发展,但在某些情况下,这些法律实际上却可能拉大了少数民族与占主导地位的汉族间的地位差距。虽然法律作了明确的保障,又规定了一些优惠政策,但是,在公共生活的几乎所有领域里,少数民族都受到不平等或不利的待遇,并因此导致了少数民族和汉族间的经济地位和生活水准差距日趋增大。

新疆、西藏和内蒙古的情况再明显不过地反映了种族歧视现象和政府政策间存在着直接关联。事实上,随着中国大部份地区政策的开放,自治区原先享有的经济优惠政策已经荡然无存。中央对自治区的补助和税收优惠也一直在贬值。根据不同方面的数据显示,中央政府从少数民族地区获取的财政收入已经超过其提供的补助。其次,中央对沿海发达地区及城市的优惠政策使得这些地区得到的实惠要远远超过少数民族地区,其结果造成了少数民族地区人民近年来的生活水准进一步下降。

中国经济改革成果的分配很不均匀。一方面中国在西部和广大农村地区的投入不足造成这些地区得不到充份的发展,另一方面,财富大多汇聚到了城市,特别是东部沿海地区的城市。这种差距尤为集中地反映在少数民族居民的身上,因为他们多数是农村居民,相当部份居住在西部地区。中国政府一直推行的不平等发展政策不仅仅意味着歧视,而且也不符合发展权的要求。

中国政府报告中所描述的有关少数民族的法律及规则过于含糊,而且缺乏具体贯彻落实的机制。这些法律和规则充其量不过是阐述了某些权利的框架及表明政府的愿望而已。例如,《中华人民共和国民族区域自治法》主要是重复了中国共产党对待少数民族的总体政策,根本没有为消除或减少种族歧视现象提供一个可行的法律机制。而且,中国政府报告也没有明确指出妨碍中国遵守《公约》以及阻止有关国内法实施的种种因素。中国人权认为,中国政府的报告只是一些没有意义的资料堆砌,缺乏适当的比较和分析。

第三条

尽管国际人权标准中没有特别地列举基于“农村出身”的歧视应当在禁止之列,但是,户口制度则是依据对农村居民的经济和社会地位以及出生地而加以确定的。中华人民共和国成立不久,政府即建立了户籍登记制度,据此将个人和家庭限制在固定的地区,并划分成农业和非农业两个类别。户口制度将对农村居民的歧视制度化,少数民族的大多数人也在这种歧视之列。城市工人享有就业保障,房屋和食品补贴以及其他福利。相比之下,农村居民不得不独力承担起粮食、房屋和就业方面的重担。城市优越于农村的政策造就了根深蒂固的社会等级制度,并且代代相传。这种制度在城乡之间建立起巨大的鸿沟,导致经济、社会、政治、公民以及文化权利方面的歧视,也加大了城乡之间经济地位和生活水准的差距。由于少数民族的服装和语言方面的明显特征,人们很容易辨认出他们不是汉族,这种情况常常加剧了户口制度衍生出来的歧视。户口制度不仅引发城乡之间的不平等和隔离,而且也直接违反了《公约》第三条有关禁止种族隔离以及“所有本质上等同于种族隔离的行为”的规定。

第四条

中华人民共和国建国之初,政府对少数民族进行分类登记的做法之一是依照纵向社会进化尺度,根据每个民族所处的不同文化“发展阶段”给他们贴上标签。没有书面文字的少数民族常常被划为“原始”族群,他们的宗教也被看成是纯粹的“迷信”。大多数少数民族被视为“落后”民族,需要汉族“老大哥”进行“开化”。这种分类方法显然是宣扬种族优越论,也是目前“大汉族主义”滋生的原因之一,它导致了公众对少数民族的歧视。目前这种对少数民族的负面描述被纳入学校教育课程,政府应当对由此产生的歧视承担很大的责任。而且,由于户口制度加剧了城市居民对农村的歧视和文化偏见,因此违反了《公约》第四条的规定。

第五条(1)法庭面前人人平等

尽管中国法制有了很大的改革,但是,法律并没有为种族歧视的受害者提供足够的程序和权利保障。即便是普通的刑事被告在获取公平和独立审判上常常遭遇到种种困难,更遑论政治性案件的被告,他们几乎没有机会得到公平的审理。少数民族如果宣扬本民族文化或宗教的自我认同,则极有可能被视为正在从事“分裂祖国”的活动,因而会被以危害国家安全罪的名义受到审理。

第五条(3):政治权利

尽管自治区政府的某些职位法律上是由少数民族出任,但是,最高层的职位一般都是留给汉族干部和党员的。中国的最高决策机构(如中共中央政治局)就没有少数民族的代表。政府官员的遴选过程也常常是被共产党所控制,可见,自治区事务轻重缓急都是由共产党来决定、自治区政府加以执行,而非表面规定的那样是自治区施行自治。

第五条(4)、(7):思想、良心及宗教自由的权利

与其声称的相反,中国政府经常侵犯公民的良心自由及宗教自由。在国家机关内部不允许进行宗教活动。共产党员被严格禁止有任何宗教信仰。穆斯林在机关场所经常受到歧视,也不时因为在上班时间祈祷而遭到开除公职。在中华人民共和国公立学校中完全禁止宗教课程和宗教活动,学生在校期间也不得进行祈祷。在西藏,自 1996 年发动爱国教育运动以来,学校大力开展无神论教育与消除对达赖喇嘛忠诚的运动。

第五条(4)、(5):少数民族自治地区的基本权利

在新疆、西藏和内蒙古等少数民族区域内的歧视现象非常明显地反映在政府在国家统一旗帜下的反“分裂主义”运动中。该运动导致了大量的人权侵犯事件,包括为了镇压言论自由、结社自由以及宗教自由而任意羁押,并草率审理这些政治案件并进行处决等等。

官方长期推行、备受争议的鼓励汉人移居自治区域的政策已经导致了越来越多的经济方面的歧视。新疆的经济发展很大程度上没有惠及当地的少数民族--维吾尔族的失业率达 70%,而汉族的失业率则不足 1%。国家推行就业政策和安置计划的结果造成了新疆地理人口分布的巨大变化:在新疆首府乌鲁木齐,汉族占150 万总人口的 80%。在内蒙古,蒙古族在大量汉族移民后反而变成了少数民族。

由于少数民族的经济状况普遍较差,加上绝大多数人口居住在农村,高等教育又都是以汉语为主,他们在接受教育方面明显处于不利位置。总体来说,汉语在教育制度、公共事务和商业方面的主导地位已经影响到少数民族公共和经济生活的各个方面。他们发展和使用本民族语言的权利没有得到尊重。而城乡在教育经费方面的重大差异是导致少数民族地区,尤其是少数民族占多数的中国西部地区学校条件恶劣及教育素质低下的另一主要原因。这也反映在少数民族儿童和农村儿童较城市儿童识字率低,且少数民族儿童辍学率高等方面。事实上,随着改革开放和权力下放,中央政府对贫穷的省份补助也越来越少,地方政府不得不自筹基础教育的大部份经费。这意味着最贫困地区的教育经费是最少的。这种状况造成了教育方面极大的不平等。根据 1993 年儿童状况抽样调查报告,在没有入学的儿童之中,女童占四分之三,她们大多都是居住在贫困地区和少数民族地区。

第五条(4)、(5):从农村迁徙到城市的流动人口所享有的基本权利

有关法律法规对国内流动人口的就业、医疗保健、计划生育、教育及住房等方面进行了一系列的歧视性规定。由于官僚程序的繁琐,大多数流动人口都没有必要的许可证(如居住证、工作许可、计划生育许可等)而生活在半违法的状态中。没有许可证意味着这些流入城市的人们享受不到许可证所带来的些微城市福利,同时还要遭受官员的盘算剥削和雇主的欺凌,甚至会被送到收容所羁押,最后“收容遣送”回家乡。

流动人口所遭受的歧视使得他们很难找到合适工作和赚取合理的工资。与城市工人相比,民工显然受到了歧视,其原因之一是因为官方政策旨在保证城市失业率低于一定的水平。此外,民工的劳动权利经常受到侵犯,如被强迫超强度劳动,在危险条件下工作以及受到体罚和不公正的解雇。

第五条(5)(4):公共医疗的权利

与城市居民相比,农村居民(包括大部份少数民族在内)在医疗保险方面都受到制度性的歧视。由于医疗机构都集中设立在城市地区,农村及小城镇地区因此缺乏医疗技术人员。据报导,即使在少数民族地区,非汉族患者也受到医疗人员的歧视。所谓的“医疗改革”废除了社会安全网络,首当其冲的受害者就是最为贫穷的农村居民。过去,合作保险计划使得 75% 的农村居民得到基本的医疗保健。但是,改革后却只有 10% 的农村居民得到医疗保健。贫困地区和少数民族地区的儿童受到的影响也非常严重,如:婴儿的死亡率高达 4.16%,相比之下,城市的死亡率仅为 1.42%。营养不良也严重影响了西藏儿童的成长。医疗保健的差距也明显地反映在不同地区居民人均寿命上:维吾尔族是新疆地区各民族之中人均寿命最短的,只有63岁,而全国人均寿命则为 70 岁。据四川省凉山彝族自治县的地方官员说,当地某镇的人均寿命仅为 44 至 45 岁。

第六条

由于中国没有从法律上作出符合《公约》要求的“歧视”定义,使得那些受到歧视的人们无法寻求法律上的救济。而且,中国缺乏制度性设计为受到种族歧视的人们提供有效的帮助,更加剧了问题的严重性。基于民族和种族的官方歧视也因此无法从法律上加以纠正。从制度层面上看,中国缺少独立的司法机构;律师、检察官和法官没有受到足够的训练;法律条文本身也不清晰都直接导致了受害者缺乏法律救济和保障。而且,官方的歧视和缺乏救济渠道意味着流动人口不敢也无法寻求法律保护自己的权利,包括无法通过官方渠道寻求执行理应得到贯彻的劳动保护法规。

第七条

中国的文化教育课程未能对少数民族的文化、历史和传统提供正面的介绍。在中华人民共和国境内(包括民族自治区域),教育课程都是围绕着保障国家的整体性和统一性来设计的。在少数民族地区,“爱国主义教育”的基调是将少数民族视为“中华民族”不可分割的一个部份。

官方媒体对民工一直持负面看法。中国的许多学者也附和官方的观点,一方面赞扬民工对经济发展的正面作用,另一方面却认为他们消耗了国家补助物品和服务,指责他们造成了犯罪率的上升并违反计划生育政策。这种错误的认识引起了城市居民的共鸣,而城市居民本身早就为国家减少补助而感到不满。中国人权认为中国政府没有采取有效措施消除上述的偏见。同时,中华人民共和国的政府报告也没有提及是否将宣传《公约》作为国家消除种族歧视现象的措施之一。值得一提的是,中国在出版联合国有关种族隔离和种族灭绝公约集时没有收入本《公约》。据我们所知,中国在进行普法宣传时也没有将联合国公约作为内容之一,并且禁止国内媒体报导联合国有关公约机构审查中国政府报告的情况。

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