Skip to content Skip to navigation

中国政府堕变为自利型政治集团

2009年10月27日

何清涟

中国经济学者何清涟在文章中论述了当今中国社会所处的「难以克服的治理危机」。中国政府虽然通过自立法规剥夺财产和从土地及最成功行业徵取丰厚税收等途径,成功地建立了汲取中国的「经济奇迹」带来的利益的超强能力,但同时中国政府也将人民对它的信任消耗殆尽。

中国有个特殊的纪年方法,即甲子纪年,一甲子即60年,而今年适逢中共建政60周年,中共正为自己开列长长的庆功清单,欢呼自己为中国人民立下了「不朽的功绩」。

中共建政60年到底为中国人民带来什么?我想从中共的一个「革命口号」──「消灭一切阶级和阶级差别,实现人人平等」来考量,因为这个口号既是曾经 风靡世界的所谓「共产主义理想」,也是中国共产党用来标示自身具有前所未有的政治正确性与道德高尚性的革命目标,更是中共建政全部合法性所在。

从1949年开始,中共执政的60年可以划分为两个阶段:1949-1978年,这个阶段充斥各种各样的政治运动,从土地改革、镇压反革命、城市工 商业的社会主义改造(消灭私有经济)、反右、大跃进、三年大饥荒,城市数千万青年「上山下乡」,直至文化大革命──这段时期,中共以暴力革命消灭了有产阶 级,用政治暴力强制推行各种社会改造,建立以公有制为基础的计划经济体制,有数千万人在这30年内失去生命,数百万个家庭家破人亡。

1976年毛泽东死后,中国面临艰难困境。用中共自己的话来总结,当时中国的「国民经济濒临崩溃边缘」。这才有了邓小平推行的经济改革。由於中国政 府掌握国家资源的分配权力,其行使权力的过程又不受任何社会监督,这场改革最后演变成一场以权力市场化为手段,官僚集团大肆掠夺各种公共财产的过程。

中共执政60年完成了一个历史轮回:以暴力消灭有产阶级始,以权力制造暴富阶级终。社会结构依然是底层人民占大多数的金字塔型社会结构,人民依然处 於无权状态,官吏的贪污腐败比60年前更上一个台阶,社会总体失业率也并不比60年前有多大改善。唯一不同的是当年国民政府的专制由中共政府的极权体制取 代,高踞金字塔顶端的上层阶级由当年中共猛力批判的蒋宋孔陈四大家族变成了今天的中共权力精英集团。

本文重点分析自1978年改革以来,中国的政治利益集团如何利用权力掠夺公共财产,将自己变成暴富阶级这一过程。

海外投资圈与中国研究圈经常盛赞中国的「经济奇迹」,但完全忽视了中国的社会危机制造者与「经济奇迹」的推手竟然是同一主体,即中国政府。正是中国 政府通过资源分配并干预经济活动,促成了中国经济的高速增长。在没有任何监督的情况下,政府对经济活动的强力干预与参与,不可避免地使政府堕落成了一个自 我服务型的自利型政治集团。而这种自利化的蜕变过程,也就是中国政府掠夺民众生存资源的过程与制造各种社会矛盾的过程。

从90年代开始,中国式国民财富的寻宝图上赫然书写着这几个字:地产、金融、股市、矿产资源。它们是本轮国民财富增长的「四大金刚」。地产与矿产资源是不可再生的资源,这两大资源由地方政府支配,是地方政府财政收入的主要来源1;金融、股市领域的财富增长,则与中央政府陆续将国有银行推向股市转嫁金融风险有直接关系。而中国社会矛盾的类型──农民反抗徵地、城市居民反抗拆迁、全国各地城乡针对环境污染的社会抗争、血汗工厂劳工的反抗等均与上述经济增长方式有直接关系。

一、政府自利产生的掠夺性

在分析政府为自利而产生的掠夺性之前,先得介绍一下中国的国家汲取能力如何超强发展。所谓汲取能力主要指徵税能力与抽取资源能力,此处先分析徵税能 力。从1995年至2007年,中国的GDP总量由58,478.1亿元增至246,619亿元,13年间平均每年增长率为12.7%;全国财政收入则由 8,648.7亿元增至59,304亿元,平均每年增长率为17.4%;而政府财政收入增长幅度远远超过GDP增长幅度。再考虑到全国职工工资同时期年均 增长仅在11-12%之间,2远远低於政府财政收入的增速,足证中国国家汲取能力超强发展已经达到反常程度。

PULL: 而各级政府对资源的过度抽取,几乎都以牺牲社会底层利益(主要是生存资源)为代价。

中国从1994年实行「分税制」以来,建立了中央与地方两大税务体系,这种税收体系构成了中央与地方政府不同的利益来源与不同的资源抽取方式。而各 级政府对资源的过度抽取,几乎都以牺牲社会底层利益(主要是生存资源)为代价。从90年代后期开始,中国经济增长依赖哪几个领域,哪几个领域的社会反抗就 非常激烈。根据中国政府公布的统计数据,2005年中国社会科学院发表的《社会蓝皮书》表明,从1993年到2003年间,中国「群体性事件」数量已由1 万起增加到6万起,参与人数也由约73万增加到约307万。32003年为58,000起,42004年为74,000起,52005年为8.7万起。62006年超过9万起,2008年高达10万起。7

可以说,中国的公共政策塑造经济增长的模式,其税收制度决定了中央政府与地方政府财政汲取来源的不同,这两者共同塑造了中国社会抗争的类型。

第一类是围绕土地,在城市里是拆迁,在农村里是徵地。国家的资源抽取能力过强,可以用中国政府对土地资源的过度抽取来说明,我曾在《国家角色的嬗变──政府行为的黑社会化》8一文中指出,近10馀年以来,国家对农村资源过度抽取而导致8000万农民失去了家园,370万城市居民因政府强制拆迁而失去了住房。9

如果再考虑到近10年以来中国地方财政对土地出让金与房地产业税收的依赖高达45%-60%这一事实,10可以说,中国的国家汲取能力是建立在剥夺农民的生存权利与城市居民的居住权利之上的。这意味着为了支撑国家的强大财力,中国民众的付出已经逾越了生存底线。这是近年来社会抗争非常惨烈且持久的原因。

第二类,环境污染使数量庞大的民众陷於生存绝境而导致的抗争。自1997年后,环境污染纠纷呈直线上升趋势,每年上升的比例为25%,11与环境信访的急剧增加并行的是官方所说的「环境污染纠纷」的凸现。2001~2005年全国发生污染纠纷分别为5.6万、7.1万、6.2万、5.1万和12.8万件。122006年以来,高污染的PX项目在中国遍地开花,13各地反对高污染的PX项目在本地投产的事件此起彼伏。14

有些文章认为环境污染的主角只有地方政府,事实并非如此。从21世纪初期开始,中央政府为了「涵养税源」,大力扶植垄断型国有经济寡头。这些跻身纳 税500强之列的中央部属重化工企业,既是中国经济的支柱行业,也是环境污染的主角。中国国家环保总局曾对7,555个化工石化建设项目的布局做过调查, 发现81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域。而这些石化建设项目,其中不少都属於国家级项目。这种布局减少了企业的排污成本,但却非常危险,一 旦发生事故,对水体和环境的破坏是灾难性的。15

第三类,是因为所在地官员贪污腐败问题而造成的各种社会问题。其中有村财务问题,比如广东太石村维权16;但更多的是与前两类问题有关涉,比如村干部贪污徵地补偿款问题等等。这些问题往往纠结在一起,成为社会抗争的爆发点。

PULL:中国立法原则强调国家利益(即党的利益)至上,无视公民权。

上述情况表明,中国政府为汲取财力而不惜剥夺民众的生存资源,这种自利行为不可避免带有极强的掠夺性。

二、立法的高度自利性

中国政府在堕变为自利型集团的过程中,还将法律与政府法规变成为其自利行为服务的工具。中国立法的自利性,除了我在《「依法治国」为何未能促进中国人权进步?》17中 所谈到的中国立法原则强调国家利益(即党的利益)至上,无视公民权利这一根本性局限之外,还体现在现行的立法过程中。由於相当一部分立法项目是由政府部门 直接组织起草的,因而在立法过程中追求自身利益最大化的倾向广泛存在。田湘波在《中国立法体制现状》一文中用「权力部门化、部门利益化、利益法规化」,对 中国立法体制特性做出了精确概括。该文用详细的篇幅讨论了中国立法过程中存在的种种问题,如借助立法增设机构,或借助立法向部门所属企业或事业单位授权, 少数部门还热衷於在法规起草过程中扩大部门职权,通过立法牟取私利,如擅自设置行政审批、罚款等,导致部门利益膨胀。造成这种状况的原因,很大程度上在於 地方立法程序机制的缺失。由於中国现行政治体制事实上是以行政权力为中心,政府享有很大的立法权(1979年至1988年间由全国人大及其常委会制定的法 律中,70%是国务院提的法律议案),即使由「人大」直接立法,也往往是先由相关政府部门起草法案,而最后通过的法律、法规一般不会有根本性变化。这样就 形成了「事实上的政府部门自己立法、自己执法和自己守法的奇特局面」。18

近年来,中国政府在堕变为自利型集团的过程中,还使法律与政府法规变成为它们种种自利行为服务的工具。

法律在中国近年的维权活动中所扮演的角色非常值得关注。例如,在近年来中国的维权活动当中,利益严重对立的双方──即维权者与地方政府相关部门—— 都会声称自己的行为有法律依据。城市拆迁户与农民会说自己是「依法维权」,而政府部门则会声称自己是依法徵地或者「依法拆迁」。如果仔细研究维权案例涉及 到的法律条文,应该说,利益受损的一方,即失地农民与城市拆迁户所说的「依法」,其实只是《宪法》所赋予的名义权利,而这些权利的落实需要通过一些专门法 律、法规(包括法律、法规的「实施细则」)才能落到实处。

具有讽刺意味的是:正是这些专门的法律、法规在有力地支持各地政府侵害民众利益的拆迁与徵地行动。这些年来在中国各地大规模发生的城市拆迁,地方当局至少有一部与土地住房权利有关的法律《中华人民共和国土地管理法》,19以及中央与地方两级颁布的行政法规作为支持自身行动的法律依据──中央政府颁布的行政法规是:2001年由国务院颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》20;地方一级的则是各地方政府根据本地情况颁布实施的同名条例,如《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》等。21

PULL:具有讽刺意味的是:正是这些专门的法律、法规在有力地支持各地政府侵害民众利益的拆迁与徵地行动。

为了表明城市拆迁是在「依法治国」的理念指导下的行政作为,各地政府可以自行颁发一些行政法规,为本地政府参与或支持的拆迁活动规定补偿标准,比如四川省就曾颁布《四川省城市房屋拆迁补偿评估管理办法》22和《城市房屋拆迁估价指导意见》。23在 民主国家,法律制度已成为最普遍、最权威的社会关系调整手段。由国家现行法律确认和保障的法定权利,更是成为民主国家人权的主要存在形态。而中国「依法治 国」的结果竟然是中国人的人权(包括中国当局解释的「生存权」在内)受到严重剥夺。最能说明中国当局立法自利性的例证是:中国《宪法》赋予民众的权利,竟 然成为一些专门法律所要刻意剥夺的目标,如《国家安全法》、24《集会游行示威法》、25《社会团体登记管理条例》、26《出版管理条例》27等专门法律,其所设条款无一不在张扬国家权力并限制剥夺公民权利,尤其是言论自由、集会自由与结社自由这些用来捍卫其它权利的基本权利。28

PULL: 「诽谤政府罪」,就是地方政府官员用来惩罚在网络上发帖批评政府失职行为的一项并未见之於法律明文的罪名。

这种政府出於自利目的之立法,所谓法律、法规的「公正性」就根本不是中国立法要考虑的内容与目的,而这种一党垄断之下的立法、司法与行政这种三权合一的体制其实只是为政府实现自利性目的从制度上提供了方便。

更能说明政府自利性的是司法中对政府官员的偏袒。近年来,屡屡出现的所谓「诽谤政府罪」,就是地方政府官员用来惩罚在网络上发帖批评政府失职行为的 一项并未见之於法律明文的罪名。如四川遂宁市蓬溪县青年邓永固在网上用真名发布帖子,称「高升乡在退耕还林中存在违纪、违法行为」,并称遂宁市、蓬溪县及 县林业局有关领导是「败类」,因而被当地司法部门以「诽谤政府罪」刑拘。29

三、维系利益纽带的官员选拔机制:买官卖官

观察一国政治状况的最佳切入点,莫过於该国的官员任免制度。从这个角度来观察中国,倒是可以发现中国在政治学研究领域的「独特贡献」,为这个领域的 学术研究提供了一个罕见的腐败样板,即权力授受过程中的官位买卖。为了保证自利型集团的衍生与官员自利目标的实现,中国政治权力的授受过程已经堕落为金钱 买卖交易,即买官卖官。王明高主持的《中国惩治和预防腐败重大对策研究》的研究报告於2006年完成,其中有一节专门分析了中国的「买官卖官」现象。王明 高在分析大量事例的基础上,指出买官卖官共有越级买卖、合法买卖、公开买卖、批发买卖等四种方式。30

至今为止,中国高层政治职位的权力授受过程还是不宣之秘,中国媒体揭露的所谓「跑官卖官」绝大多数只是发生於县市两级权力授受过程当中,偶而有一两 位副省职官员牵涉其中。虽然高层官员子女继承权力以及高层官员的权力授受过程在中国至今还是不宣之秘,人们只能知道少数高官的太子党身份,如习近平(中共 元老习仲勋之子)、薄熙来(中共元老薄一波之子)、陈元(中共元老陈云之子)、王歧山(中共前国务院副总理姚依林女婿)等,但中下层官员的权力授受过程中 所发生的买官卖官现象却有大量事实可寻。早在1997年海南省东方市市委书记戚火贵腐败案31案发时,「买官卖官」这根中国政治的巨大骨刺就已经被挑出来摆在中国人面前,而时过10年,中国当局并未采取任何积极措施消除这根骨刺,反而纵容其成为官场普遍奉行的「潜规则」,导致中国的腐败渗入政治源头。

PULL:为了保证自利型集团的衍生与官员自利目标的实现,中国政治权力的授受过程已经堕落为金钱买卖交易,即买官卖官。

权力授受过程关系到官员队伍的素质与政治道德,是一个国家遴选政治精英的重要机制。买官卖官这一非正式选拔机制的形成,说明权力授受已经成为官员集 团的重要自利手段。一旦买官卖官这一利益链条将各级官员结成了一个个利益共同体,在上下级官员之间形成了一种政治保护关系,这个利益集团就不可能认真履行 政府的公共职能,贪污腐败以自肥就成了这个利益集团存在的目的。而盘根错节的利益关系,也使得清查贪腐异常困难。目前中国许多腐败行迹败露者尽管只是小官 小吏,比如村支书、乡长、乡党委书记或者中、小国有企业负责人之类,但无论举报者怎样不辞劳苦上告,贪腐者照样能够逍遥法外,原因就在於官员之间存在一根 紧密的利益链条。

四、自我服务型的社会分配政策与福利政策

中国的社会分配不公已经达到非常惊人的程度,从判断分配不平等程度的指标基尼系数看,从2003年至2006年,中国的基尼系数就一直在0.458-0.47之间徘徊,2007年攀升至0.48。32基尼系数超过0.48,则意味着中国80%的人口之收入在全民收入中的比重会下降到50%。33根据世界银行《世界发展报告2006》(World Development Report 2006 Equity and Development) 提供的127个国家近年来收入分配不平等状况的指标表明,基尼系数低於中国的国家有94个,高於中国的国家只有29个,其中27个是拉丁美洲和非洲国家, 亚洲只有马来西亚和菲律宾两个国家高於中国。这种状况说明,中国的基尼系数高於所有发达国家和大多数发展中国家,也高於中国的历史高点。

中国经济奇迹所创造的财富究竟都流到哪些人的口袋里去了?中国国务院研究室、中央党校研究室、中宣部研究室、中国社科院等部门一份秘而不宣的联合调 查报告揭示了真相:截至2008年3月底,中国内地私人拥有财产(不包括在境外、外国的财产)超过1亿元以上的有3,220人,其中有2,932人是高干 子女。34到2009年,中国富豪数量超过英国,居世界第四(前三位分别是美国、德国、日本),35由此可见中国权力市场化的能量究竟有多大。

PULL:中国经济奇迹所创造的财富究竟都流到哪些人的口袋里去了?

一个政府一旦堕落成一个自利型政治集团,其结果必然是放弃承担社会公共责任。以此标准考察中国政府行为,就不难理解近年来中国政府陆续推出的社会福 利政策与工资政策,几乎全部向这个政治利益集团倾斜。在工资增长速度远远落后於GDP增长速度的同时,公职人员的工资出现刚性增长。改革开放后,尤其是 1985年以后,国家曾对机关和事业单位工作人员的工资制度进行过8次调整及改革,自2001年以来给公职人员加薪的次数共计3次,加薪部分主要是职务工 资和基础工资,每次增幅都不低於15%。36约7,000万公务员及财政供养人员消耗国家财政收入的58%左右。37以 2007年为例,国家财政收入占GDP总量的24%,财政供养人口消耗的钱占财政收入的58%,就相当於消耗中国GDP总量的13.92%。可以说,这是 世界上最昂贵的一个政府。如果将非货币收入如住房及各种单位福利都计算在内,各地公务员收入都远远高於当地中等水平。更何况,公职群体还得到社会保障体制 全方位覆盖,再加上职务的含金量高(有灰色收入),工作稳定等等,公务员成为中国时下最热门的职业。

至今在中国享有制度保证的养老、医疗等社会福利群体主要是干部群体。比如医疗卫生资源就向干部群体过度倾斜,这种倾斜的具体表现就是中国医疗保险体 制有一个世界上独一无二的「分级制度」。所谓「分级制度」,就是对参加医疗保险的人群,按照他们的政治地位、社会地位划分等级,级别越高的,得到的医疗服 务质量越高,药品供应也越好。这一倾斜在毛时代就有,改革以后延续下来,医疗体制改革以后仍旧如此。38中国政府投入的医疗费用中,80%是为850万以高级党政干部为主的群体服务的。39

与公务员不断大幅度加薪形成强烈对比的是,数量庞大的底层劳动者群体的工资增长缓慢,甚至未增长。40与权贵们的巨富相比,大多数民众依旧处於贫穷状态且无任何社会福利。迄今为止,中国到底有多少贫困人口还是个有争议的问题。目前,中国农村贫困线设定为每人每年683元人民币(约为80美元),41按此估算,中国官方认为贫困人口约为8,000万左右。42按照世界银行2007年11月调整后的标准,中国生活在世界银行设定的日均1美元贫困线以下的人数,实际上应为3亿。43特 别需要指出的是,构成社会保障体系的几大社会福利如医疗、养老、失业等保险几乎与这一庞大的社会底层无缘。可以说,劳动力供给极度倾斜,是中国劳动者面临 的特殊困境;但如果他们能够获得政治制度保障的权利,尤其是自由结社、示威游行、言论自由等能够保障权利的权利,中国的劳工群体决不至於堕入目前这种悲惨 境地。

结语

中国政府堕变成一个自我服务型的自利型政治集团,终於使民众丧失了对政府的信任,胡锦涛努力粉饰的「和谐社会」是如此脆弱不堪,一则传闻往往会导致 一场大的社会骚乱,比如2009年7月5日新疆乌鲁木齐那场死伤惨重的维汉民族冲突,该事件起因是4,000公里之外的广东韶关发生了一场由「谣言」引发 的维汉冲突。44不少群体性事件的发生过程中,都出现同类现象:人们不相信官方对事件起因的任何解释,而宁可相信官方指称的「谣言」,例如2009年7月18日河南杞县钴洩漏传闻引发该县80万人大逃亡,无论官方如何派员劝阻,民众仍然不相信。45

如2008年7月发生的杨佳杀警案、462009年5月的邓玉娇杀官案,47均呈现如此特点,这表明政府公信力已丧失殆尽。

政治信任通常是指一国民众对政府行为(或政治系统的运作)将产生与他们期待相一致的结果的信心。政治信任的内涵具有不同层次:第一个层次指民众对待 整个政治共同体──即民众所属国家的态度;第二个层次指公民对待政治制度、政府机构的态度;第三个层次指公民对作为个体的政治家如领袖人物的判断和态度。 政治信任的多层次性,决定了这种政治信任既可以与特定的政治制度相联系,也可与某一领袖人物相联系,还可能与特定的政权相关联。现阶段中国民众对政府的政 治信任度下降,既反映了民众对政府行为与现任政治领导的严重不满,还蕴涵着对政治制度的不满。近年来,中国社会陷入一种难以克服的治理危机,其根源就在於 政府已经堕变为一个自我服务型的自利型政治集团。

Endnotes

1. ^

2. ^

3. ^

4. ^

5. ^

6. ^

7. ^

8. ^

9. ^

10. ^

11. ^

12. ^

13. ^

14. ^

15. ^

16. ^

17. ^

18. ^

19. ^

20. ^

21. ^

22. ^

23. ^

24. ^

25. ^

26. ^

27. ^

28. ^

29. ^

30. ^

31. ^

32. ^

33. ^

34. ^

35. ^

36. ^

37. 「公务员工资改革调查:三大争议阻碍调薪,」《财经时报》,2006年06月19日,http://gov.ce.cn/home/ssgc/200606/19/t20060619_7419827.shtml;「国家发改委:多数县域仍以『吃饭财政』为主,」《农民日报》,2008年4月3日,http://www.ce.cn/cysc/agriculture/gdxw/200804/03/t20080403_15049393.shtml^

38. 《关於对离休老干部和党内外知名人士、专家扩大医疗照顾的报告》及《中央、国家机关在京单位离休老干部(2)》,中共中央组织部、卫生部通过,1982年7月19日发布及实施,http://law.lawtime.cn/d658348663442.html^

39. 周凯,「中国八成政府投入的医疗费是为各级党政干部服务,」《中国青年报》,2006年9月19日,http://politics.people.com.cn/GB/1026/4831144.html^

40. 详细数据请参见:何清涟,「『世界工厂』中的劳工现状,」《当代中国研究》[美],2008年,第1期,http://www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=080202&total=101^

41. 王磊,「我国农村贫困人口存在较大程度低估,」 《中国青年报》,2007年9月26日,http://zqb.cyol.com/content/2007-09/26/content_1908361.htm^

42. Albert Keidel,「The Limits of a Smaller, Poorer China,」《财经时报》,2007年11月13日,http://us.ft.com/ftgateway/superpage.ft?news_id=fto111320071500163337^

43. Shai Oster and Jason Dean,「胡锦涛表示要严惩新疆事件骨干分子,」《华尔街日报》,2009年7月10日,http://cn.wsj.com/gb/20090710/chw082104.asp^

44. 「担心洩漏钴60辐射影响,河南80万人大逃命,」《星洲日报》,2009年7月18日,http://dailynews.sina.com/gb/news/int/sinchewdaily/20090718/2329487500.html^

45. 「杀人者杨佳青春档案,」《南方周末》,http://news.163.com/08/1126/12/4RM5T1GE00011SM9.html^

46. 龙志,「邓玉娇案案外风云全纪录,」《南方都市报》,2009年6月17日,http://cache.daqi.com/view/2609582.html^

错误 | Human Rights in China 中国人权 | HRIC

错误

网站遇到了不可预知的错误。请稍后再试。