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未来的中国宪政民主体制

2009年10月27日

陈子明

陈子明论述了中国是在缺乏宪政民主的条件下推进现代化的观点。陈子明预测,宪政民主制只有在中国对公共和私人领域重新做出界定,以及限制政府权力的情况下才能实现。

(一)

在中国过去的60年中,有两个提纲挈领的口号:前30年是「革命化」,后30年是「现代化」。革命化的纲领分为两个方面:对内是把中国建设成「毛泽 东思想的大学校」、1「世界革命的根据地」2;对外是反对「帝国主义、修正主义和各国反动派」,3「要准备打仗」,「 早打、大打、打核战争」,4「中国就算死一半人」,5也要「把红旗插遍全球」。「四五」运动是一个历史的转折点,广大民众包括中共党内的大多数干部,以 「四个现代化」为旗帜来对抗毛泽东的「继续革命」(毛晚年甚至要向包括工资制在内的所谓「资产阶级法权」开战)。到民主墙运动时期,又提出了「第五个现代 化」即政治现代化。6一言以蔽之,「革命化」是要颠覆世界主流文明,「现代化」是要融入世界主流文明。中国只有首先完成「追赶现代化」,与世界发达国家并 驾齐驱,才可能在「继续现代化」中发力抢跑,争取拔得头筹。

什么是现代化的目标,有各种各样的说法,这里只引用一个简单扼要的说法。沃尔夫冈·查普夫7指出:竞争性民主、市场经济以及包括大众消费和福利国家 的富裕社会是现代化社会的基础体制。经过1980年代改革派与反改革派的反覆较量,到1992年以后,「市场经济」已经成为中国朝野的共识。进入新世纪以 后,「包括大众消费和福利国家的富裕社会」,正在成为一种新的共识。金融机构向居民发放贷款,减免农业税,粮食直补到农户,财政补贴家电、汽车下乡和以旧 换新,扩大城乡社会保障面……都是在这方面的一些具体举措。然而,在确立「竞争性民主」目标上,朝野至今没有达成共识。在执政者方面,甚至从十一届三中全 会和十三大报告的立场上倒退了。8

没有竞争性民主的保障,市场经济中的民间企业无法抗衡权贵集团的垄断趋向,急剧的收入和财富的两极分化阻碍了大众消费和福利社会的实现。竞争性民 主、市场经济、福利社会是三位一体、缺一不可的。20世纪发达国家的历史和中国近20年的历史, 充分证明了这一点。如果没有竞争性民主,产生的只能是「 中国特色的资本主义」——「权贵资本主义」、「资本—官家主义」。这不是大多数中国人想要的理想目标,也不是能够保障中国经济从「中国经营」走向「全球经 营」的基本体制。王小东9曾说:就是为了不让别人以不是「民主国家」为藉口凝聚国际社会反对我们,折腾我们,我们也有必要坚决挤入「民主国家」的行列。否 则,中国的「软力量」永远是个负数;中国永远是国际社会中的「贱民」。

(二)

我曾说过:在西方,由於人权和自治是基督教传统中所固有的理念和实践,因此,他们更强调民主在政治体系中的核心地位。在当代中国,为了强调人权的优 先性,强调私域与公域的划分,强调社团、社区和地方自治的作用,而不是片面地突出「多数决」,我们需要用「宪政民主」来取代「民主」,作为政治现代化的标 志。

多年前,我与何家栋先生合写的一篇文章指出:从某种意义上说,宪政就是限政,尤其是限制中央政府的权力。1宪政的施行可以分为三个不同的领域。仅与 个人有关的事,由个人自己作出选择,这就是自由的原则。仅与一个社团、社区、地方(统称为人群)有关的事,由该人群自行决定,这就是自治的原则。与一个国 家所有人有关的事,由全体选民及其选出的代表决定,这就是民主的原则。上述三个领域的边界是不清晰的,因此需要有一个处於权威地位的宪法解释和审查机构, 就事论事地不断审核与界定上述三原则的各自有效範围。

未来中国宪政的第一要务,是严格划分公域与私域,限制政府的治理範围和方式。要让「风能入,雨能入,国王不能入」成为公民常识,要把中国政府已签署的联合国人权公约所确认的各项基本人权写入未来的宪法文本,成为国家的最高法、根本法。

这就是未来中国宪政民主体制的「四项基本原则」:第一,自由原则;第二,自治原则;第三,民主原则;第四,以上三项原则的位序原则:可以在个人自由 範畴内解决的问题,不诉诸於社区自治或地方自治,可以在自治範畴内解决的问题,不诉诸於全民民主和中央治理。宪法解释和审查机构(法院、宪法法院或宪法委 员会)应根据位序原则来处理涉及人权与主权、地方与中央关系的立法、行政与司法纠纷。

(三)

「人人都是上帝的子民」、「天赋人权」的理念,在西方社会早已深入人心。在中国传统政治文化中,流行的却是「君权神授」、「父母官」这样的理念。把 「君民」关系与「父子」关系作类比,意味着君民之间的不平等是天经地义的,「溥天之下,莫非王土」,君王与官府有权干预和处置民间的一切事务。臣民的一切 权利,都来自主上的恩赐,即使位极人臣,只要一道圣旨,就可以被诛灭九族,抄没全部家产。全能主义的极权体制则继承和发展了这种政治传统。

因此,未来中国宪政的第一要务,是严格划分公域与私域,限制政府的治理範围和方式。要让「风能入,雨能入,国王不能入」1成为公民常识,要把中国政府已签署的联合国人权公约所确认的各项基本人权写入未来的宪法文本,成为国家的最高法、根本法。

我们需要类似美国宪法第一条修正案——「国会不得制定关於下列事项的法律:确立国教或禁止宗教活动自由;限制言论自由或出版自由;或剥夺人民和平集 会和向政府请愿申冤的权利」——那样简洁明快地限制政府作为的宪法和法律。立法机构不得制定剥夺和限制基本人权的法律,行政机关不得发布剥夺和限制基本人 权的行政条例和命令,司法机关不得拒绝受理涉及剥夺和限制基本人权的诉讼。

(四)

我们所说的人权,不仅包括公民个人权利,也包括公民自愿组合的法人权利。罗马法中含有市民法,首创了公法和私法的划分。按照《布莱克法律辞典》: 「私法是公法的对立词,它是指调整市民与市民之间关系的法律,或者是在权利附着的主体与义务联系的主体均为私的个人的情况下,有关定义、立法及权利实现的 法律」。所谓「私的个人」,既包括自然人,也包括法人。如果说西方传统法律体系主要是一种民法化(私法化)或者私人化的法律体系,那么中国传统法律体系则 主要是一种刑法化(公法化)或者国家化的法律体系。由於缺乏法人观念和民法体系,中国古代虽然早已有合夥制企业,却发展不出公司制企业。

我们所说的人权,不仅包括公民个人权利,也包括公民自愿组合的法人权利。

在日本,私法人被分为社团法人与财团法人。社团法人,又称法人型人合组织,指以人的组合为成立基础的法人,即「人的组织体」。财团法人,又称「目的 财产」,以一定的目的财产为成立基础的法人,即「一定目的的财产的集合体」。现在,中国《公司法》12等法律体系已经确认了财团法人,但仍然对社团法人百 般限制和打压。

根据现行《社会团体登记管理条例》13,成立社团需要双重管理部门批准。「国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会 团体登记管理机关」;「国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务範 围内社会团体的业务主管单位」。14「社会团体应当於每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告,经业务主管单位初审同意后,於5月31日前 报送登记管理机关,接受年度检查。工作报告的内容包括:本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情 况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。」15根据这一套办法,根本看不出社团法人与业务主管单位的下属机构有什么区别,完全抹杀了社团的自治性 质。

根据这一套办法,根本看不出社团法人与业务主管单位的下属机构有什么区别,完全抹杀了社团的自治性质。

我在《为宪政改革打好社会基础》一文中指出:要「推进社会体制改革」,强化社会自治功能,当务之急就是要废除社会团体的「双重行政管理制度」;其次是要将政府管理机关「批准制」改为「备案制」;如果社会团体有违法行为,必须由法院而不是行政部门作出相应的处罚。

(五)

中国现有三级(海南)至五级(新疆)地方政府,虽然有地方各级人民代表大会的设置,有的还有民族自治地区的名号,但实质上都是中央政府的派出机构,并不具有地方自治的功能。

地方政府层级过多,事权上又没有真正的分工,使得各级地方政府机构成为文件收发室和复印机,成为自我服务和自我增生的腐败官僚机器。我们注意到,警 察和教师是财政供养人员的两个大头,美国却没有公安部的设置,也在很长时间中没有教育部,因为治安与教育属於地方政府的职能;而中国在这两个领域中实行高 度的中央集权,专门在国务院设置了主管这两个领域的国务委员,同时又把提供基础教育经费的职责下放到乡村两级,又让乡镇供养无公务员身份的「协警」,形成 了「有权者无责,有责者无权」的最坏格局。

我在《中国行政区划改革与地方自治》16等文章中主张,将直辖市、省会市、地级市和地区改名为都、府、州,在这一级建立地方自治体;将乡、镇、街道 办事处改组为(县下)市、镇、乡、坊,在这一级建立社区共同体。我反对大动干戈地「缩省」、「撤地」、「县改市」,只要把非自治体的地方政府(省、县、区 等)改组为精简的派出机构即可。民族自治区域的改制应当徵得相关民族的同意,持非常慎重的态度。

我在《中国地方自治论》1 7中指出:美国的「竞争型联邦制」,德国的「合作型联邦制」,英国的「完全的地方自治」,法国和日本的「不完全的地方自治」,经过历史的演变,已经成为在 实质上同类的地方政府制度,用美国学者奥斯特罗姆的说法,可称之为「复合共和制」的地方政府制度。这一制度的基本特徵:一是分权,即中央和地方政府各有划 分明确的事务範围,并且在各自事务範围内,享有充分自主权;二是制衡,即地方政府有足够的宪政保障或政治实力,可以反制中央的随意干预,使之不能单方面削 减地方政府的自主权;三是合作,中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。时至今日,联邦制与单一制下的地方自治已经没有实质性的区别了。原来 即是统一的便不应该再分开,原来尚未统一的便要想办法联合起来。基於这个理由,联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一。

地方政府层级过多,事权上又没有真正的分工,使得各级地方政府机构成为文件收发室和复印机,成为自我服务和自我增生的腐败官僚机器......形成了「有权者无责,有责者无权」的最坏格局。

未来的一个中国,可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治,少数民族地区实行民族区域自治,港澳地区实行特别行政区制度,台澎金马地区根据两岸谈判的结果,实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。

(六)

近来,学界有些人反对宪政民主,鼓吹不加「修饰词」的民主,即真正「人民当家作主的民主」;他们甚至把竞争性选举称为「选主」。那么,所谓「人民当 家作主的民主」就只有两种形式——决策上的「全民公决」与执行上的「抽签轮替」了。马克思在巴黎公社18时期,列宁在十月革命19前夕,就曾经这样鼓吹 过,当然,列宁、斯大林掌握政权后,做的就是另外一套了。梁启超20、孙中山21也曾经受这种理论的迷惑,而抛弃了「议会民主」。

一百多年来的历史证明,上述两种直接民主形式,只能在社区共同体内有限度地实施,根本不可能在国家层面尤其是在大国範围内普遍实施。波普22早已论 证过,由於人的认识的有限性,民主的真谛并不在於人民在决策和执行过程中的亲历亲为,而在於掌握最后的否决权。当政府犯错误的时候,可以通过非暴力的选举 程序变更政府的体制,就是民主体制。

在可以预期的未来,不可能实行官员轮替制。在当代民主政制中,政府是由多数文官和少数政务官组成的。我在《民主政治价值观是出路所在——兼与潘维商 榷》中指出:「文官考试制度是由中华文明首创的,后来由传教士介绍到欧洲,被普鲁士和英国等国采纳,现在已经成为全球性的标准政治制度。……这说明,只要 是好的东西,就可以成为普世政治价值。同样,选举制度由希腊文明首创,后来被西欧近代文明继承,现在已经成为全球性的政治制度。文官(公务员)由考试制度 产生,政务官由选举制度产生,这是当代宪政民主体制并行不悖的两大组成部分。」

竞争性选举的前提条件是要有多元的政党与自由的新闻媒体。中国号称「多党」,但所有「参政党」的经费都来自国库,并由中共统战部负责分发,这就决定了政党的「一元化领导」。

仅仅有一个民众投票的形式,并不意味着就是民主选举了。否则,萨达姆的伊拉克、金正日的北朝鲜,也是民主国家了。竞争性选举的前提条件是要有多元的 政党与自由的新闻媒体。中国号称「多党」,但所有「参政党」的经费都来自国库,并由中共统战部负责分发,这就决定了政党的「一元化领导」。俄罗斯和伊朗的 新闻媒体受到政府的严格控制,执政党和在野党的宣传造势不可能受到平等的待遇,所以上述两国的政治体制都是「打了折扣」或者说「变了味」的不完全民主。

(七)

即使是民主的立法机关与行政机关,因为要「有所作为」,天生就有「权力扩张」和「跨越公域私域界限」的冲动,所以,有必要在未来的「三权分立」体制中,对它们施加一定的约束,这就是独立司法机关的「违宪审查」制度与「行政诉讼」制度。

未来中国如果实行统一的法律制度(不包括台、港、澳),法院就应当实行垂直领导,由中央政府统一任命法官,由中央财政统一提供经费。可以设立跨行政区划的巡回法院,以避免地方政府对法院的干扰。应当遵循国际惯例,实行法官终身制和弹劾制,并严格在法律专家中遴选法官。

对於未来中国各项具体的宪政制度,应当从现在起就开始细致研究,精心设计。