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中國人權監察中國執行消除歧視公約

2001年07月31日

中國人權在呈交聯合國的報告中﹐指出了中國對農村居民存有制度化的歧視﹐其所推行的戶口制度構成種族歧視﹐同時也突出了中國政府在經濟、社會以至文化等方面的政策對少數民族、農村居民及國內流動人口存在歧視。

正當聯合國消除種族歧視委員會本週在日內瓦檢討中國在這方面的報告之際﹐中國人權與此同時也向該委員會的專家呈交一份「影子報告」﹐詳述我們關注戶口制度對大多數中國人口構成嚴重及普遍的歧視。我們在報告中也批評中國的少數民族法律及政策﹐質疑當局未能有效打擊官方或普羅大眾對少數民族之種族歧視。

中國於 1981 年確認了《消除一切形式種族歧視國際公約》﹐而今次是中國迄今向聯合國呈交的第三份報告。

中國人權研究主任蘇菲(Sophia Woodman)表示﹕「儘管這條公約在中國已實行了 20 年﹐但當局在打擊種族歧視方面所做的工作卻是那麼少﹐這實在令人感到不安。當局有制度化地歧視包括大部份中國人口在內的農村居民﹐以致形成偏差的發展政策﹐剝削數以千萬計人口的發展權利。」

中國人權的報告主要集中關注中國法律及政策在經濟、社會以至文化等方面的政策﹐對三個相互重疊的主要群體--佔總人口 63.91% 、有農村戶口的人﹔估計由 4,000 萬至 1 億 2,000 萬不等、從農村遷徒到城市的居民﹐又稱流動人口﹔以及佔總人口 8.41%﹐約 1 億 643 萬的少數民族。這三個群體佔了中國人口的大部份。然而﹐在政治、經濟、社會、文化以及公共生活的其他各個方面﹐中國未能提供他們平等的機會﹐這不單形成一個類似印度種姓制度那樣牢不可破的社會階級制度﹐而且也有損中國現代化及改革之安全、穩定及公平。

《消除一切形式種族歧視國際公約》第一條訂明﹕「本公約稱『種族歧視』者﹐謂基於種族、膚色、世系或民族或人種的任何區別、排斥、限制或優惠﹐其目的或效果為取消或損害政治、經濟、社會、文化或公共生活任何其他方麵人權及基本自由在平等地位上的承認、享受或行使。」在中國戶口制度之下﹐農村居民及國內流動人口因其農村戶口地位﹐可構成第一條所訂明﹐基於世系及人種識別出的群體。很多少數民族也包括在這些類別之內。

中國一些評論員過去曾將戶口制度與南非的種族隔離政策相提並論。儘管中國政府多次承諾「改革」戶口制度﹐但即使根據官方自己的數字﹐城鄉的差距在過去十年一直有增無減﹐甚至在改革期間更為懸殊。由於城市人口在教育、房屋、經濟機會及政治參與方面能夠獲得較優越的待遇﹐戶口制度違反了《消除一切形式種族歧視國際公約》第五條所訂明﹐農村居民及流動人口可平等地享有及行使其人權及基本自由的規定。

針對中國政府報告內有關遵守《消除一切形式種族歧視國際公約》的事宜﹐中國人權指出了多項普遍受到關注的問題﹐並進行討論﹐當中包括中國政府對歧視之狹義及令人存疑之觀念﹔對立法與實際執行之間的差異討論不足﹔有關少數民族情況的資料及分析不足﹔以及當局向國民宣傳公約的資料並不足夠。我們同時也講述有關農村居民、流動人口及少數民族所面對經濟、社會、文化及政治歧視的迫切問題。我們所分析的資料來源包括中國官方資料、學者著作、非政府組織的研究及報告、包括世界銀行及聯合國開發計劃署在內的機構之研究。此外﹐中國人權也向中國政府列舉多項建議﹐包括在《消除一切形式種族歧視國際公約》下其所應履行打擊各種類型種族歧視的義務。

中國人權兩名成員﹕譚競常(Sharon Hom)及貝雅(Beatrice Laroche)本週正在日內瓦向聯合國消除種族歧視委員會的專家表達我們的觀點﹐同時也監察聯合國今次的聽證會。此前﹐我們兩名成員也在 7 月 31 日在一個午餐會上向聯合國的專家簡介了有關的情況。

以下為中國人權報告內執行概要部份的中文版本﹐英文版全文可於中國人權網址上找到。


中國人權在本報告中分析了中華人民共和國政府在種族歧視問題上所持的立場以及處理歧視現象的方式﹐並考查其在執行《聯合國消除一切形式種族歧視國際公約》(以下簡稱《公約》)時是否滿足了《公約》的要求。我們發現﹕中國政府實施的反歧視法律和政策對農村居民、從鄉村進入城市的流動人口以及少數民族沒有提供應有的保護。在關注這三個群體境遇的同時﹐我們對中國政府執行《公約》報告中所述及的有關中國遵守執行《公約》的情況逐一進行了分析﹐並審查中國政府對《公約》委員會向中國提出的建議和批評有無考慮和採納。《公約》委員會的建議和批評包括﹕中國政府使用的“歧視”概唸過於狹隘﹐適用上令人存疑﹔政府在對歧視現象的立法及其貫徹執行之間存在著巨大的落差﹔中國對少數民族境況缺乏詳細資料和具體分析﹔對公民沒有進行足夠的《公約》宣傳等。以下﹐我們對照《公約》的條文逐條分析中國政府執行《公約》的報告。

第一條

中國政府在其報告中主要討論了中國有關少數民族地位的法律和政策﹐將少數民族的情況與“種族歧視”混為一談。少數民族的概念與種族歧視相比﹐其範圍要狹窄得多。結果﹐中國所施行的反歧視法律和政策忽視了一些重要的社會群體﹐不僅使得他們的權益沒有得到保障﹐也導致他們無法享受有關政策的優惠。

中國人權的報告集中關註三個被政府忽略的社會群體(這三個群體有時相互重疊)﹕即農村居民(約 8 億 3 千萬﹐佔全國人口的 63.91%)、從農村遷入城市的流動人口(約 4 千萬至 1 億 2 千萬)以及少數民族(約 1 億 6 百多萬﹐佔總人口的 8.41%)。事實上﹐少數民族中的很多人都可以歸入農村人口以及流動人口之中。總體而言﹐這些群體在社會經濟發展過程中沒能享受與大部份漢族或者城市居民同等的待遇。

中國人權認為﹕中國的“少數民族”一詞僅僅是指國家人口構成的一個部份﹐既沒有反映出這些少數民族群體的自我認知﹐也沒有揭示少數民族的現實和文化多樣性。中國的人口包括佔絕大多數的漢族和官方承認的 55 個少數民族。目前官方認可的少數民族是根據 50 年代新政府使用的分類標準加以確認的。根據該標準﹐被“確認”的少數民族得登記才能成為“少數民族”。當時﹐有超過 400 個不同的群體申請成為少數民族。後來﹐那些沒有被認可的少數民族要麼被歸入漢族﹐要麼被並入類似的少數民族。可見﹐即使在被貼上漢族標籤的人口之中﹐在種族、文化和語言方面也存在著巨大的差異。

第二條

儘管中國法律保障平等、保護“少數民族權利”及“促進”他們的發展﹐但在某些情況下﹐這些法律實際上卻可能拉大了少數民族與佔主導地位的漢族間的地位差距。雖然法律作了明確的保障﹐又規定了一些優惠政策﹐但是﹐在公共生活的幾乎所有領域裡﹐少數民族都受到不平等或不利的待遇﹐並因此導致了少數民族和漢族間的經濟地位和生活水準差距日趨增大。

新疆、西藏和內蒙古的情況再明顯不過地反映了種族歧視現象和政府政策間存在著直接關聯。事實上﹐隨著中國大部份地區政策的開放﹐自治區原先享有的經濟優惠政策已經蕩然無存。中央對自治區的補助和稅收優惠也一直在貶值。根據不同方面的數據顯示﹐中央政府從少數民族地區獲取的財政收入已經超過其提供的補助。其次﹐中央對沿海發達地區及城市的優惠政策使得這些地區得到的實惠要遠遠超過少數民族地區﹐其結果造成了少數民族地區人民近年來的生活水準進一步下降。

中國經濟改革成果的分配很不均勻。一方面中國在西部和廣大農村地區的投入不足造成這些地區得不到充份的發展﹐另一方面﹐財富大多彙聚到了城市﹐特別是東部沿海地區的城市。這種差距尤為集中地反映在少數民族居民的身上﹐因為他們多數是農村居民﹐相當部份居住在西部地區。中國政府一直推行的不平等發展政策不僅僅意味著歧視﹐而且也不符合發展權的要求。

中國政府報告中所描述的有關少數民族的法律及規則過於含糊﹐而且缺乏具體貫徹落實的機製。這些法律和規則充其量不過是闡述了某些權利的框架及表明政府的願望而已。例如﹐《中華人民共和國民族區域自治法》主要是重複了中國共產黨對待少數民族的總體政策﹐根本沒有為消除或減少種族歧視現象提供一個可行的法律機製。而且﹐中國政府報告也沒有明確指出妨礙中國遵守《公約》以及阻止有關國內法實施的種種因素。中國人權認為﹐中國政府的報告只是一些沒有意義的資料堆砌﹐缺乏適當的比較和分析。

第三條

儘管國際人權標準中沒有特別地列舉基於“農村出身”的歧視應當在禁止之列﹐但是﹐戶口制度則是依據對農村居民的經濟和社會地位以及出生地而加以確定的。中華人民共和國成立不久﹐政府即建立了戶籍登記制度﹐據此將個人和家庭限制在固定的地區﹐並劃分成農業和非農業兩個類別。戶口制度將對農村居民的歧視制度化﹐少數民族的大多數人也在這種歧視之列。城市工人享有就業保障﹐房屋和食品補貼以及其他福利。相比之下﹐農村居民不得不獨力承擔起糧食、房屋和就業方面的重擔。城市優越於農村的政策造就了根深蒂固的社會等級制度﹐並且代代相傳。這種制度在城鄉之間建立起巨大的鴻溝﹐導致經濟、社會、政治、公民以及文化權利方面的歧視﹐也加大了城鄉之間經濟地位和生活水準的差距。由於少數民族的服裝和語言方面的明顯特徵﹐人們很容易辨認出他們不是漢族﹐這種情況常常加劇了戶口制度衍生出來的歧視。戶口制度不僅引發城鄉之間的不平等和隔離﹐而且也直接違反了《公約》第三條有關禁止種族隔離以及“所有本質上等同於種族隔離的行為”的規定。

第四條

中華人民共和國建國之初﹐政府對少數民族進行分類登記的做法之一是依照縱向社會進化尺度﹐根據每個民族所處的不同文化“發展階段”給他們貼上標籤。沒有書面文字的少數民族常常被劃為“原始”族群﹐他們的宗教也被看成是純粹的“迷信”。大多數少數民族被視為“落後”民族﹐需要漢族“老大哥”進行“開化”。這種分類方法顯然是宣揚種族優越論﹐也是目前“大漢族主義”滋生的原因之一﹐它導致了公眾對少數民族的歧視。目前這種對少數民族的負面描述被納入學校教育課程﹐政府應當對由此產生的歧視承擔很大的責任。而且﹐由於戶口制度加劇了城市居民對農村的歧視和文化偏見﹐因此違反了《公約》第四條的規定。

第五條(1)法庭面前人人平等

儘管中國法制有了很大的改革﹐但是﹐法律並沒有為種族歧視的受害者提供足夠的程序和權利保障。即便是普通的刑事被告在獲取公平和獨立審判上常常遭遇到種種困難﹐更遑論政治性案件的被告﹐他們幾乎沒有機會得到公平的審理。少數民族如果宣揚本民族文化或宗教的自我認同﹐則極有可能被視為正在從事“分裂祖國”的活動﹐因而會被以危害國家安全罪的名義受到審理。

第五條(3)﹕政治權利

儘管自治區政府的某些職位法律上是由少數民族出任﹐但是﹐最高層的職位一般都是留給漢族幹部和黨員的。中國的最高決策機構(如中共中央政治局)就沒有少數民族的代表。政府官員的遴選過程也常常是被共產黨所控制﹐可見﹐自治區事務輕重緩急都是由共產黨來決定、自治區政府加以執行﹐而非表面規定的那樣是自治區施行自治。

第五條(4)、(7)﹕思想、良心及宗教自由的權利

與其聲稱的相反﹐中國政府經常侵犯公民的良心自由及宗教自由。在國家機關內部不允許進行宗教活動。共產黨員被嚴格禁止有任何宗教信仰。穆斯林在機關場所經常受到歧視﹐也不時因為在上班時間祈禱而遭到開除公職。在中華人民共和國公立學校中完全禁止宗教課程和宗教活動﹐學生在校期間也不得進行祈禱。在西藏﹐自 1996 年發動愛國教育運動以來﹐學校大力開展無神論教育與消除對達賴喇嘛忠誠的運動。

第五條(4)、(5)﹕少數民族自治地區的基本權利

在新疆、西藏和內蒙古等少數民族區域內的歧視現象非常明顯地反映在政府在國家統一旗幟下的反“分裂主義”運動中。該運動導致了大量的人權侵犯事件﹐包括為了鎮壓言論自由、結社自由以及宗教自由而任意羈押﹐並草率審理這些政治案件並進行處決等等。

官方長期推行、備受爭議的鼓勵漢人移居自治區域的政策已經導致了越來越多的經濟方面的歧視。新疆的經濟發展很大程度上沒有惠及當地的少數民族--維吾爾族的失業率達 70%﹐而漢族的失業率則不足 1%。國家推行就業政策和安置計劃的結果造成了新疆地理人口分佈的巨大變化﹕在新疆首府烏魯木齊﹐漢族佔150 萬總人口的 80%。在內蒙古﹐蒙古族在大量漢族移民後反而變成了少數民族。

由於少數民族的經濟狀況普遍較差﹐加上絕大多數人口居住在農村﹐高等教育又都是以漢語為主﹐他們在接受教育方面明顯處於不利位置。總體來說﹐漢語在教育制度、公共事務和商業方面的主導地位已經影響到少數民族公共和經濟生活的各個方面。他們發展和使用本民族語言的權利沒有得到尊重。而城鄉在教育經費方面的重大差異是導致少數民族地區﹐尤其是少數民族佔多數的中國西部地區學校條件惡劣及教育素質低下的另一主要原因。這也反映在少數民族兒童和農村兒童較城市兒童識字率低﹐且少數民族兒童輟學率高等方面。事實上﹐隨著改革開放和權力下放﹐中央政府對貧窮的省份補助也越來越少﹐地方政府不得不自籌基礎教育的大部份經費。這意味著最貧困地區的教育經費是最少的。這種狀況造成了教育方面極大的不平等。根據 1993 年兒童狀況抽樣調查報告﹐在沒有入學的兒童之中﹐女童佔四分之三﹐她們大多都是居住在貧困地區和少數民族地區。

第五條(4)、(5)﹕從農村遷徙到城市的流動人口所享有的基本權利

有關法律法規對國內流動人口的就業、醫療保健、計劃生育、教育及住房等方面進行了一系列的歧視性規定。由於官僚程序的繁瑣﹐大多數流動人口都沒有必要的許可證(如居住證、工作許可、計劃生育許可等)而生活在半違法的狀態中。沒有許可證意味著這些流入城市的人們享受不到許可證所帶來的些微城市福利﹐同時還要遭受官員的盤算剝削和僱主的欺凌﹐甚至會被送到收容所羈押﹐最後“收容遣送”回家鄉。

流動人口所遭受的歧視使得他們很難找到合適工作和賺取合理的工資。與城市工人相比﹐民工顯然受到了歧視﹐其原因之一是因為官方政策旨在保證城市失業率低於一定的水平。此外﹐民工的勞動權利經常受到侵犯﹐如被強迫超強度勞動﹐在危險條件下工作以及受到體罰和不公正的解僱。

第五條(5)(4)﹕公共醫療的權利

與城市居民相比﹐農村居民(包括大部份少數民族在內)在醫療保險方面都受到制度性的歧視。由於醫療機構都集中設立在城市地區﹐農村及小城鎮地區因此缺乏醫療技術人員。據報導﹐即使在少數民族地區﹐非漢族患者也受到醫療人員的歧視。所謂的“醫療改革”廢除了社會安全網絡﹐首當其衝的受害者就是最為貧窮的農村居民。過去﹐合作保險計劃使得 75% 的農村居民得到基本的醫療保健。但是﹐改革後卻只有 10% 的農村居民得到醫療保健。貧困地區和少數民族地區的兒童受到的影響也非常嚴重﹐如﹕嬰兒的死亡率高達 4.16%﹐相比之下﹐城市的死亡率僅為 1.42%。營養不良也嚴重影響了西藏兒童的成長。醫療保健的差距也明顯地反映在不同地區居民人均壽命上﹕維吾爾族是新疆地區各民族之中人均壽命最短的﹐只有63歲﹐而全國人均壽命則為 70 歲。據四川省涼山彝族自治縣的地方官員說﹐當地某鎮的人均壽命僅為 44 至 45 歲。

第六條

由於中國沒有從法律上作出符合《公約》要求的“歧視”定義﹐使得那些受到歧視的人們無法尋求法律上的救濟。而且﹐中國缺乏制度性設計為受到種族歧視的人們提供有效的幫助﹐更加劇了問題的嚴重性。基於民族和種族的官方歧視也因此無法從法律上加以糾正。從制度層面上看﹐中國缺少獨立的司法機構﹔律師、檢察官和法官沒有受到足夠的訓練﹔法律條文本身也不清晰都直接導致了受害者缺乏法律救濟和保障。而且﹐官方的歧視和缺乏救濟渠道意味著流動人口不敢也無法尋求法律保護自己的權利﹐包括無法通過官方渠道尋求執行理應得到貫徹的勞動保護法規。

第七條

中國的文化教育課程未能對少數民族的文化、歷史和傳統提供正面的介紹。在中華人民共和國境內(包括民族自治區域)﹐教育課程都是圍繞著保障國家的整體性和統一性來設計的。在少數民族地區﹐“愛國主義教育”的基調是將少數民族視為“中華民族”不可分割的一個部份。

官方媒體對民工一直持負面看法。中國的許多學者也附和官方的觀點﹐一方面讚揚民工對經濟發展的正面作用﹐另一方面卻認為他們消耗了國家補助物品和服務﹐指責他們造成了犯罪率的上昇並違反計劃生育政策。這種錯誤的認識引起了城市居民的共鳴﹐而城市居民本身早就為國家減少補助而感到不滿。中國人權認為中國政府沒有採取有效措施消除上述的偏見。同時﹐中華人民共和國的政府報告也沒有提及是否將宣傳《公約》作為國家消除種族歧視現象的措施之一。值得一提的是﹐中國在出版聯合國有關種族隔離和種族滅絕公約集時沒有收入本《公約》。據我們所知﹐中國在進行普法宣傳時也沒有將聯合國公約作為內容之一﹐並且禁止國內媒體報導聯合國有關公約機構審查中國政府報告的情況。

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